Policy Memos

Центрально-азиатские армии и силы безопасности: Оценка результатов иностранной помощи

Policy Memo:

297

Publication Date:

09-2013

Author(s):

Description:

По мере ускорения процесса сокращения численности американских и коалиционных войск в Афганистане в рамках подготовки к завершению операции «Несокрушимая свобода», назначенному на 2014 г., СМИ все больше обращают внимание на то, какие объемы военной техники, выводимой из этой страны, будут оставлены в пользование вооруженным силам государств Центральной Азии. В то же время, в рамках недавнего продления срока действия соглашений о российских военных базах в Таджикистане и Киргизстане были предусмотрены поставки российской военной техники и другие формы оборонного сотрудничества с этими странами. Центральная Азия стала получать зарубежную военную помощь начиная с середины 90-х годов прошлого века. За последнее десятилетие объемы такой помощи существенно выросли благодаря заинтересованности США в использовании этого региона для обеспечения доступа в Афганистан, а также российскому стремлению обеспечить свою ведущую роль в деле сохранения региональной безопасности.

Местное руководство осознает, что повышенный интерес иностранных держав к региону может прекратиться по завершении вывода войск НАТО из Афганистана. Поэтому они используют нынешнюю ситуацию для того, чтобы подчеркнуть потенциальные угрозы региону, которые могут отразиться и на судьбах всего остального мира. Цель этой политики – выжать из зарубежных государств максимально возможное количество помощи за кратчайший срок, прежде чем их внимание окончательно переключится на другой регион планеты. В настоящей статье рассматриваются масштабы зарубежной помощи армиям и силам безопасности государств Центральной Азии, а также анализируется возможный эффект такой помощи на региональной ситуации в области безопасности. Поскольку большая часть военной помощи поступает в Центральную Азию из России и США, то в настоящей статье я сосредоточу свое внимание на этих двух странах. Другими источниками такой помощи выступают Турция, Израиль и семь западноевропейских стран, тогда как Китай оказывает крайне незначительную военную помощь.

Россия

После распада Советского Союза Россия была основным источником военной техники и боевой подготовки вооруженных сил центрально-азиатских государств. Поскольку эти государства унаследовали советские воинские части, размещенные на их территории и оснащенные советской военной техникой, они до сих пор следуют советской военной доктрине, а их военнослужащие по-прежнему хорошо знакомы с российской техникой и российскими методами боевой подготовки. Однако помимо удержания Центральной Азии в своей орбите и стремления добиться ухода войск США и НАТО из региона по завершении операции в Афганистане, у России нет реальной стратегии в деле оказания военной помощи региону. Как заметил недавно один мой российский собеседник: «Если ценой стабильности в Центральной Азии является сохранение там американского присутствия, то для России это слишком высокая цена». Чтобы предотвратить ухудшение ситуации до такой степени, что придется решать, насколько высока эта цена, Россия укрепляет эти режимы как может, модернизируя их армии и силы безопасности с тем, чтобы повысить их боеспособность как перед лицом угрозы боевиков, базирующихся за рубежом, так и для подавления внутренних мятежей. Оказывая такую помощь Москва также намерена обеспечить относительную податливостью правительств региона. Эта политика была описана одним московским обозревателем как «разыгрывание карты превентивной обороны».

Российская военная помощь слабым центрально-азиатским государствам осуществляется по принципу quid pro quo, согласно которому Россия оказывает правящим режимам политическую и военную помощь в обмен на предоставление военных баз и определенную степень лояльность интересам российской внешней политики в регионе. Наиболее явным примером такой политики являются отношения России с Киргизстаном. Институционализация российского военного присутствия в этой республике произошла одновременно с российской поддержкой правительству Алмазбека Атамбаева. Нежелание Таджикистана окончательно утвердить свое недавнее соглашение с Россией о военной базе может быть связано с отказом России представить гарантии поддержки режиму Эмомали Рахмона. Москва использует потенциальную опасность распространения нестабильности из Афганистана в Центральную Азию как инструмент принуждения государств региона поддерживать тесные связи с российскими силами безопасности. В то же время, лидеры центрально-азиатских стран используют приоритеты российской внешней политики для достижения своих собственных задач, среди которых – повышение боеспособности армии и сил безопасности.

Тем не менее, российская военная помощь не столь значительна, как может показаться. Как Россия, так и Организация договора о коллективной безопасности (ОДКБ) неоднократно обещали центрально-азиатским странам помощь и расширение сотрудничества. Лишь некоторые из этих обещаний были выполнены. Отчасти российская военная помощь ограничена, поскольку ограничен потенциал российской оборонной промышленности. Экспорт оружия в Центральную Азию является наименьшим из приоритетов российских оборонных концернов. На первом месте у них стоит выполнение внутренних оборонных заказов, а также экспорт в страны, которые оплачивают полную цену за поставки вооружений и военной техники. Большинство центрально-азиатских стран закупают технику по самой низкой цене - той, которую платят на российском внутреннем рынке вооружений. При этом негативная реакция на задержки с выполнением экспортных заказов, пугает руководство российской оборонной промышленности гораздо меньше, чем недовольство выражаемое российским Министерством обороны за невыполнение заказов в срок. Поэтому большинство военной техники, поставляемой в Центральную Азию, - это старые и бывшие в употреблении виды оружия, в основном бронетехника и вертолеты, которые были заменены на более современные виды и сняты с вооружения российской армии.

Соединенные Штаты

Большую часть прошедшего десятилетия приоритетом для США в Центральной Азии было обеспечение бесперебойного снабжения и транспортировки военнослужащих в Афганистан. Достижение других задач, таких как: борьба с терроризмом, наркотиками, продвижение демократии - также считалось важным, но лишь редко оно достигало значимости, равной военной миссии в Афганистане. В эпоху сокращения бюджета и ограничения ресурсов вывод американских войск из Афганистана неизбежно приведет с снижению всех видов помощи Центральной Азии. Регион вновь будет отодвинут на задний план в списке приоритетов Министерства обороны США. За последние годы бюджет помощи центрально-азиатским странам в области безопасности уже был урезан и, скорее всего, он будет продолжать сокращаться и в последующие годы.

Лидеры центрально-азиатских государств осознают, что период вывода войск предоставит им последний шанс получить существенные объемы военной помощи от США. Несколько стран уже составили списки единиц военной техники, которую они хотели бы получить от Соединенных Штатов и их союзников по НАТО в рамках процедуры безвозмездной передачи техники, оставляемой войсками НАТО в регионе, когда они будут выведены из Афганистана. Больше всего в такой передаче заинтересованы Узбекистан, Киргизстан и Таджикистан. У Казахстана и Туркменистана имеются финансовые средства, чтобы закупить новую технику, и они не проявляют интереса к бывшему в употреблении оборудованию, пусть и бесплатному.

На сегодняшня правительство США не выразило согласия передать странам Центральной Азии какие-либо излишки военной техники, выводимой из Афганистана. Большинство вооружений либо возвращаются в США, либо списываются за пределами Афганистана. Тем не менее, создается впечатление, что, по крайней мере, какая-то часть излишков военной техники и оборудования будет в какой-то момент передана центрально-азиатским государствам. Масштабы такой передачи будут зависеть от того, подпишут ли США двухстороннее соглашение о статусе войск с Афганистаном. Условия этого соглашения определят расстановку сил в регионе, что, в свою очередь, скажется на том, сколько техники предстоит вывести из Афганистана и как быстро это надо будет сделать. В любом случае, маловероятно, что речь будет идти о крупных оружейных комплексах или даже о стрелковом оружии. Скорее всего будут переданы такие предметы, как приборы ночного видения, грузовики, миноискатели или беспилотники-разведчики для наблюдения за границей.

Время передачи техники в дар сокращает вероятность того, что это будет сделано по принципу quid pro quo в обмен на разрешение центрально-азиатским государств осуществить обратный транзит личного состава и военной техники, выводимых из Афганистана. На сегодняшня все соглашения о транзите уже подписаны и процесс вывода войск из Афганистана идет полным ходом. Поскольку публичное заявление о передаче боевой техники в дар все еще не было сделано, складывается впечатление, что оба процесса развиваются параллельно и взаимосвязь между ними слабая. Конечно же возможно, что обещания помощи были сделаны секретно и будут публично оглашены позже. Однако, даже если эти заявления о безвозмездной передаче техники и будут сделаны в ближайшие месяцы, последствия этой акции в области безопасности будут ограничены.

В большей части обсуждений этой темы преувеличиваются масштабы и значение техники, которая вероятно будет передана, а также потенциальный эффект такой помощи на региональную безопасность. По закону американские военные должны задекларировать военную технику и вооружение как «излишки», прежде чем передавать их в дар другим государствам. После передачи излишки военного имущества (ИВИ) не могут быть заменены в США аналогичной, но новой техникой и вооружениями. Это означает, что правила, касающиеся ИВИ, не могут быть применены, чтобы избежать расходов на транспортировку оборудования из Афганистана, если американские войска еще смогут использовать его в будущем. Более того, государства, получающие ИВИ, берут на себя ответственность за перевозку оборудования из Афганистана на свою территорию. Большинство центрально-азиатских государств не в состоянии оплатить перевозку и ремонт крупных оружейных комплексов, даже если США согласятся на такую передачу.

Воздействие на региональную безопасность

Потенциал вооруженных сил центрально-азиатских государств весьма ограничен. Местные лидеры прилагают гораздо больше усилий к укреплению сил внутренней безопасности и выделяют на их нужды гораздо больше ресурсов, поскольку они считают их гораздо более важным фактором в деле обеспечения выживания своих режимов. Несмотря на вялые попытки провести реформы, которые предпринимались в течение многих лет, вооруженные силы центрально-азиатских государств вооружены военной техникой, унаследованной от Советской Армии, и следуют ее военной доктрине. Попытки модернизации принесли какие-то результаты, но они были застопорены либо нехваткой финансовых средств (Киргизстан, Таджикистан, Узбекистан), либо ограниченным пониманием современной военной стратегии (Туркменистан). Лишь Казахстан начал добиваться некоторого прогресса в деле трансформации своей армии в более современные вооруженные силы, но и здесь процесс реформирования был осложнен тем, что казахские военные все еще исповедуют советскую военную доктрину.

Несмотря на большое внимание к сделкам, в рамках которых российская военная помощь предоставляется в обмен на военные базы в Таджикистане и Киргизстане, а также возможности безвозмездной передачи излишков американской военной техники при выводе войск из Афганистана, на самом деле, такого рода помощь окажет лишь скромное влияние военный потенциал этих стран. Как Россия, так и США, скорее всего, будут передавать главным образом несмертоносное оборудование. Учитывая ограниченные возможности российской оборонной промышленности, российская помощь будет состоять из устаревших видов вооружений и техники, которые списаны с арсенала российской армии. США также будут отдавать технику, бывшую в употреблении, срок годности которой ограничен. Более того, личный состав вооруженных сил центрально-азиатских государств плохо знаком с западной техникой, и если страны-получатели не получат контракт на обучение пользованием ею, то пользы от нее будет мало.

Маловероятно, что зарубежная экономическая помощь существенно скажется на региональной безопасности и стабильности по той простой причине, что ни одно из государств региона не получает и не рассчитывает на получение в будущем зарубежной помощи, которой было достаточно, чтобы заметно изменить баланс сил в регионе. Большая опасность таится в поставках стрелкового оружия и базовой военной техники ведомствам внутренней безопасности либо непосредственно странами-донорами, либо в рамках внутренней межведомственной передачи этого оружия и техники вооружёнными силами соответствующих стран. Как показал опыт событий в Андижане, Оше и Жанаозене, простейшие виды военной техники могут весьма эффективно быть использованы против внутренней оппозиции, которая, в лучшем случае, слабо вооружена, а чаще всего – не вооружена совсем. Применение иностранной техники против невооруженной внутренней оппозиции может поставить страны-доноры в крайне неловкое положение, как это показал случай с Египтом, когда широкой огласке было предано происхождение емкостей со слезоточивым газом, который был применен против участников акций протестов.

Сотрудники Министерства обороны США подчеркивают, что они не предоставляют силам внутренней безопасности смертоносные виды оружия. Они также указывают, что любая межведомственная передача местной армией техники и оборудования, полученных от США, силам внутренней безопасности стала бы нарушением различных соглашений, что привело бы к приостановлению дальнейшей помощи. Остается неясным, до какой степени эти ограничения окажутся эффективными в ситуации, когда лидеры решат, что режим оказался под угрозой.

Американские официальные лица утверждают, что обучение американскими военными имеет позитивное воздействие на поведение воинских подразделений во время внутренних конфликтов. Они отмечают, что подразделения, прошедшие такое обучение, менее склонны к использованию насильственных средств при разгоне мирных демонстраций. Согласно источникам в Министерстве обороны, в Киргизстане во время событий 2010 г., обученные американцами солдаты, вместо того, чтобы подавить волнения, предпочли вернуться в казармы. Аналогичным образом, во время беспорядков в Кумторе в мае 2013 г. киргизские силы специального назначения отключили связь, возможно, на случай, если будет дан приказ открыть огонь по собственным гражданам. И хотя получить подтверждение из независимых источников о степени позитивного воздействия американского обучения на силы специального назначения невозможно, центрально-азиатские вооруженные силы действительно проходят обучение ненасильственным методам пресечения массовых беспорядков, и при этом их американские инструкторы знакомят обучаемых с международными стандартами прав человека.

В то же время, нет никаких сомнений в том, что местные власти сумеют найти воинские части или подразделения спецназа, которые согласятся применить силу против оппозиции, если будущее режима окажется под угрозой. Успех двух восстаний в Киргизстане скорее объясняется нежеланием ключевых государственных деятелей отдать приказ о применении силы в особо крупных масштабах, нежели отказом воинских подразделений выполнять такой приказ. Более того, у России, скорее всего, не будет никаких проблем с передачей боевой техники силам безопасности, или с передачей такой техники армией силам безопасности.

Поэтому, маловероятно, что иностранная военная помощь окажет сильное негативное воздействие на региональную стабильность и безопасность. С прекращением боевых операций НАТО в Афганистане выдающаяся роль, которую регион играл в мировой политике в течение десятилетия, вероятно, сойдет на нет. Страны Центральной Азии будут предоставлены сами себе, при этом внутренняя нестабильность будет представлять наибольшую угрозу. Иностранная военная помощь будет ограниченной и мало поспособствует укреплению местных вооруженных сил.